以退为进？意总理孔特拟辞职以求重组政府

基本权利案件的三阶层审查框架呈现出一种递进关系，前一阶层的审查没有通过，不得进入下一阶层的审查。

2014年，党的十八届四中全会通过《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出健全宪法实施和监督制度，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。2004年，十届全国人大二次会议通过了宪法修正案，共14条。

会议通过了《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》，决定成立以毛泽东为主席的中华人民共和国宪法起草委员会。党的十九大报告指出，中国共产党的初心和使命就是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴。2002年12月，《中央政治局常委会2003年工作要点》明确提出，根据新形势之下党和国家事业发展的要求，着手进行宪法修改工作。参议会既是民意机关，也是最高政权机关，政府和法院由它产生、对它负责、受它监督。在中国，现阶段，（人民）是工人阶级，农民阶级，城市小资产阶级和民族资产阶级。

不断完善国家在社会主义初级阶段的经济制度、土地制度，明确国家实行社会主义市场经济，明确非公有制经济地位。邓小平的谈话，为宪法的修改指明了方向。因此，除非我国经济社会已经发展到足以支撑新西兰式的国家侵权事故补偿法，否则过错要素就无法被完全消灭。

也正是基于这一原因，日本的学者通常用国家补偿的概念来指代此处所谓的统一国家责任法。比如实践中大量存在行政机关违法但无过错的情形，尽管法院往往会正确地判决不构成行政赔偿责任，但这样的判决实际上是缺乏《国家赔偿法》上的法律依据的。按照国家责任统一说，要么，在抚慰性标准不变的前提下实现赔偿补偿的统一，则本质上是维持一种生存照顾的给付制度，统一失去了意义。在精神损害抚慰金的认定中可以纳入考虑范围的过错程度因素，没有理由在财产损害赔偿和人身损害赔偿上不被纳入考虑。

根据学者的最新梳理，我国关于如何改造国家赔偿归责原则主要存在四类学说：维持违法归责原则说、替代违法归责原则说、综合归责原则说和国家责任统一说。[39]对责任进行精细的评价，应当充分考虑过错的程度，将过错程度作为确定责任范围的一个重要考量因素，借助因果关系的判断，来体现对不同程度过错行为的不同程度的负面评价。

[55]而无论怎么进行理论推演，也不可能将所有国家机关的职务行为都归纳成高度危险活动。五、过错影响国家赔偿责任的责任承担 侵权责任法一般被分为责任构成法和责任承担法两部分，前者解决侵权责任如何构成的问题，后者解决责任如何承担和损失如何填补的问题。过错的存在，能够促成违法性要件的满足，比如在一起刑事违法追缴赔偿案件中，法院认为，桃源县公安局作为具有司法与行政双重身份的职能机关，应当对其在办案过程中无过错及办案程序合法承担举证责任。[5] 那么，过错要素对于国家赔偿审判实践究竟有没有作用？如果有，它又是如何发挥的？回顾已有研究不难发现，这些问题并未得到充分的关注。

[46]个别案件中，哪怕登记行为已被确认存在重大且明显违法情形而无效，法院仍然认为，我国国家赔偿制度是一项最终救济制度，受害人只有在穷尽民事诉讼、执行等救济途径仍不能实现被侵害权益的足额赔偿时才能启动国家赔偿程序。[12] 参见宇贺克也：《国家补偿法》，肖军译，中国政法大学出版社，2014年，第3－4页。国家赔偿意义上注意义务的违反体现为应该认识到该职权行为违法但没有认识到，它不以各个公务员的主观认识为标准，而是将公务员的平均水平作为标准进行客观判断。综合归责原则说主张在坚持违法归责主导的前提下，引入其他归责原则作为例外和补充。

替代违法归责原则说主张用过错归责或无过错归责等其他单一归责来取代违法归责。那么，国家赔偿中的过错究竟该何去何从？ 回顾前述关于改造国家赔偿归责原则的四类学说，首先，国家责任统一说不符合我国当下的实际情况

《通知》第五部分就持续改革行政处罚体制机制作出了明确规定。对这些问题，《通知》作出了重点说明和细化规定，提出了更明确的办法和要求。

同时，还就行政处罚的大数据分析利用作出专门、细化和严格规定。《通知》体现了行政处罚法治规范性的要求。第十五项要求强化行政执法监督，特别规定要加快建设四级全覆盖的行政执法协调监督工作体系，创新监督方式，强化全方位、全流程监督，提升行政执法质量。这些都是对行政处罚法治的科学性提出的更高要求，体现了我国行政法律制度科学化发展的努力方向。这些探索举措体现了我国行政法律制度中相对集中行使行政执法权的改革趋势，也是行政法治系统性和效率性原则的要求。进入 莫于川 的专栏 进入专题： 行政处罚 。

还要从执法队伍建设、工作制度建设、顽疾难题治理、完善考评评估、问题督办追责等方面推动行政执法监督制度建设，确保力量配备、工作条件、能力水平与工作任务相适应，这也是中国特色行政处罚责任制的基本要求。这些都是对行政处罚法治的规范性提出的更高要求，也是我国行政法律制度精细化发展的具体体现。

《通知》第四部分就进一步规范行政处罚的实施作出了明确规定。《通知》第六部分就加强对实施行政处罚的监督作出了明确规定。

其中的第六项至第十项精细和明确地规定了，要依法全面正确履行行政处罚职能、细化行政处罚程序制度、规范电子技术监控设备的设置和使用、坚持行政处罚宽严相济、健全法律责任衔接机制等。《通知》体现了行政处罚法治责任制的要求。

广大行政公务人员和社会人士应当认真学习、深刻领会和一体遵行，共同推动我国行政处罚法治稳健发展，以期取得依法行政、良法善治的更好成效。其中第四项提出，要依法合理设定罚款数额，对尚无上位法而迫切需要先以部门规章设定罚款的最高限额作出了具体规定，而且上述先行所设罚款规定实施一定时间后须分情形作出转化安排。作者简介：莫于川，法学博士，中国人民大学习近平法治思想研究中心研究员、法学院教授，中国法学会行政法学研究会副会长。《通知》在第一部分和第二部分对充分认识贯彻实施行政处罚法的重要意义和加强学习、培训和宣传工作，专门作出了系列规定予以特别强调，这也是中央和地方各级行政机关学习贯彻习近平法治思想、推动新时代法治政府建设再上新台阶的有力举措。

对上位法设定的行政处罚作出具体规定时，不得以种种方式来层层加码或者立法放水。《通知》第三部分就如何依法规范行政处罚的设定作出了明确规定。

不因设备不正常运行而处罚无过错的当事人。这些规定具体体现了我国行政处罚法律制度持续改革发展的现实要求、创新构想和基本路向。

由于行政处罚法修改幅度大、创新内容多，因而认识有难度、实施有挑战。因而只有加强学习、培训和宣传教育，才能确保行政执法人员全面理解和准确掌握行政处罚法的规定，确保行政处罚制度运行具有良好的社会认识环境。

例如，规定行政机关设置电子技术监控设备要科学合理达标，严禁违法要求当事人承担或者分摊该费用，也严禁交由市场主体来设置并收取罚款。例如，其中第十一项针对既往综合行政执法实务中长期存在的问题，明确要求省、自治区、直辖市人民政府统筹协调推进综合行政执法改革工作，建立健全配套制度和组织编制事项清单，可在统筹考虑综合性、专业性和风险性的基础上积极稳妥进行更大范围、更多领域和更多类型的集中行使行政处罚权和相关执法权的改革探索，建立健全行政执法信息互联互通共享、协调配合工作机制。《通知》包括6个部分、15项具体要求，是积极推动行政处罚法律制度细化完善和良善运行的纲要文件。这些规定体现了我国行政处罚制度发展的主客观要求和实践探索成果。

其中第十一项至第十四项规定了，要纵深推进综合行政执法体制改革、积极稳妥赋权乡镇街道实施行政处罚、规范委托行政处罚、提升行政执法合力等。例如，如何准确认识行政处罚定义，初次违法在什么情形下可以不予处罚，如何证明当事人没有主观过错，行政处罚权如何下沉乡镇和街道行使，行政处罚程序如何完善，等等。

对现行立法中的行政管理措施是否属于行政处罚有争议的，要提请有权机关依法及时解释答复。其中第五项提出，要强化对行政处罚规定的定期评估和合法性审核，每5年分类、分批组织一次评估，要对行政规范性文件设定和违法规定行政处罚的情况加强合法性审核。

为切实做好《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）的贯彻实施工作，国务院近日专门下发了《国务院关于进一步贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》（国发〔2021〕26号，以下简称《通知》）。《通知》体现了行政处罚法治探索性的要求。